【農業規劃】如何讓靜態的土地“流”起來，沉睡的資源“活“起來

根據三中全會精神，解決土地財產權有三個重要方麵：一是土地承包經營權可以抵押、擔保，這就賦予了承包地新的權能，也可在一定程度上緩解農民融資難的問題。二是慎重穩妥推進農民住房財產抵押、擔保、轉讓試點，探索增加農民財產性收入的渠道。三是建立農村土地產權流轉交易市場和城鄉統一的建設用地市場。隻有建立農村土地產權流轉交易市場，土地資源才能得以合理有效配置；隻有建立城鄉統一的建設用地市場，才能讓農民公平分享土地增值收益。

讓靜態的土地“流”起來，使沉睡的資源“活”起來，這是農村土地製度變革的核心追求，努力拓展土地“流”與資源“活”的製度空間，是當下和今後一個相當長的曆史時期需要不懈努力的

農用地兩大難題

一確權、登記、頒證問題

曆史上的土地魚鱗冊，是官府大的檔案庫，農民起義或改朝換代，攻下一座城，首先把土地檔案庫保護起來。這是他們收取農業稅的憑據，沒有這個東西，新政權就無法存活。曆朝曆代都是以農養政、以農養國，我國農業稅征收從公元前594年魯國初稅畝開始到2006年結束恰好2600周年，我們結束了以農養政時代，進入以工養政、以商養政時代，取消了農業稅，但土地是國家法律賦予農民的財產權，而不是無償分配給農民的福利待遇，必須用法律的形式保護。頒發土地承包經營權證書和宅基地使用權證書是財產權利的體現，不頒發具有法律效力的證書，就體現不出財產權性質。

早在2008年，中央有關部門即與世界銀行合作在安徽就此問題開展過試點研究。中央具體部署這項工作也已經有好幾年了，但進展並不快，主要在於這項工作對於基層幹部來說既複雜麻煩又耗時費力；既不能顯政績，又要花費巨大成本。據樣本調查，每戶約需成本15元－20元，按此計算，全國大約需要360億元，這是公益性行政開支，應由中央財政直接劃撥，不然，下麵本來就沒有積極性，還要負擔經費，將很難在五年內完成。

二流轉問題

為便於現代農業的適度規模化經營，按市場規律實現資源的有效配置，農民承包地確權登記頒證可確權確地，也可確權不確地。但確權不確地應征得農民同意，很多農民則不願意這樣做。

而在具體的土地承包經營權流轉中，目前則主要存在以下突出難題：

在沒有做好確權登記頒證的前提下，一些地方先稀裏糊塗流轉起來再說，這將為以後發生土地糾紛埋下無法解決的隱患，打官司都沒有任何可供處理的憑據。

三中全會提出要“賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。土地承包經營權可以抵押擔保，但金融部門對此多有疑慮，一旦出現風險，土地就押在銀行手裏無法變現，成了包袱。

沒有農地經營的準入條件限製，任誰都來圈地，過快過急地推進流轉，過度向企業集中，規模過大，不光效益會下降，且隨時都會發生來自自然、市場、金融等方麵的風險，使之與農戶的合同無法兌現。

非糧化現象嚴重，一些大戶圈占土地後，主要從事苗木、花卉、蔬菜等經濟作物生產，糧食安全問題難以保障。

政策集束向大戶傾斜，小農戶被邊緣化。我國2.3億承包土地的農戶中，目前參與流轉的僅占20％左右。

一些地方以流轉比例和流轉規模論英雄，逼得基層幹部采取多種方式誘導推進，違背農民真實意願。

培育新型經營主體不以家庭經營為核心。不少地方隻貪大求洋，把力量大都放在龍頭企業、專業大戶上，對規模較小的家庭經營興趣不大，這就偏離了農業發展的軸心力量。

承包權抵押從一定意義上說是物權性抵押，而經流轉取得的經營使用權抵押從一定意義上說則是債權性抵押，物權性抵押和債權性抵押產生的後續效應會有很多差別。比如債權性抵押物權利是否像物權性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權利擁有上認識是否一致等。同時，主動離地抵押和被動失地抵押的農民產生的後續效應也大不相同，被動失地者一旦出現風險，生計將成為問題。

農村集體用地核心問題

農村集體用地主要包括三個方麵：宅基地、經營性建設用地及公益性用地。其中公益性用地目前可做的文章不多，主要是經過撤點並校後有些學校閑置、撤並村莊後有些公房閑置、交通改道後有些道路廢用等是否可以探索改為集體經營性建設用地。除此之外，在宅基地和集體性建設用地領域之內，目前都有一係列的問題需要厘清。

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