一、都市農業概念界定

隨著我國經濟增長與科技進步,都市農業不斷被賦予新的內涵。舒惠國[1]認為,都市農業是指地處大都市及其延伸地帶,緊密依托並服務於大都市的農業。盧樹昌[2]認為,沿海都市農業有別於內地都市農業,是依托大都市、服務於大都市、遵從大都市發展戰略的現代集約持續農業。

我們認為,都市農業是在保留農業基本要素的基礎上,寄生於都市且滿足都市多功能需求並能提供遠高於傳統農業和單純現代農業附加值的一種特殊現代農業,是區別於傳統農業、城郊型農業的一種新型農業發展模式。都市農業不僅隻是經濟功能的開發,而且要進行生態、社會等功能的開發,農業生產經營方式明顯表現為高度集約化,實現生產、加工、銷售一體化發展,進而達到高度的農業發展形態和為都市服務的特殊功能。

二、現階段成都都市農業發展中存在的問題

1.對都市農業多重功能認識不足。第一,城市優先、農村附從的發展理念占據了思想和管理領域,致使農業的陣地迅速丟失,都市農業也就顯得可有可無。此外,許多社會成員和部分政府管理者往往未能站在鄉村的角度,尊重鄉村的意願、維護鄉村的基本權力和利益,如果都市農業發展空間萎縮、生長乏力、對城市支持也就極為有限。第二,單純、傳統農業思想還有一定市場,忽視了成都地區人口密度大、土地———特別是耕地極為有限的現實,城市經濟和工商業的快速發展,這些導致傳統農業沒有多少空間,除了政治上、形式上需要的農業和暫時顧不上地區農業外,農業幾乎沒有作為。第三,簡單強調產業、規模、產出、稅供的評價模式,當代農業對GDP、財稅的貢獻的確貧弱甚至需要反哺,導致其不受重視。第四,所屬區縣對城市化的過度向往,未能認識到都市也需要與之匹配的都市農業的支撐。第五,對都市農業的生態、就業、都市環境及生活方式支撐等功能認識不到位。

2.對都市農業的服務與引導不夠。成都的都市農業是在缺乏預見和重視中比較隨機產生與發展起來的,缺乏有效的服務與引導,加之城市、工商業迅速發展需要農村土地的轉化補給,城市周邊的廣大農村、農業地區就長時間處於待變更狀態,當然就沒有穩定的發展都市農業的基本條件了。另外一方麵,成都市農業業態和農村土地一直在兩種較極端方式之間轉化著:一頭是以人均不足一畝土地、3~4人的家庭為主體經營規模的分散、原始、隨意、應付式生產和經營,一定規模的農民自身的內生性組織幾乎沒有,這也極大地抑製了都市農業的規模化與穩定持續發展;另一頭是基層政府主導或促成的農業規模化投資項目的穩定及持續性憂患,出現了如雙流等地引入的眾多農業業主不斷變換、調整等現象。因此,農業的規模化要求、風險抵禦、抱團參與市場、經營環節的分工協作、跟風與惡性競爭的避免等,都需要加以服務與引導。

3.都市農業經營管理人才欠缺。成都目前的都市農業經營管理和服務人員基本上是農家樂模式的農民就地變身,大多隻能從事小規模的種、養產業經營和低檔次的農業觀光旅遊服務,且小農經營意識明顯。而都市農業所需要的具有現代管理、服務意識的旅遊、服務、產業化農業的企業管理人才相對欠缺,具有現代農業、資本運營、項目運作觀念和能力的都市農業投資、經營人才更是稀少,具有適應都市消費需求、市場規律的都市農業營銷能力、技巧、經驗的營銷人才也極為不足,具有農業觀光、休閑、體驗類項目的優質服務員工(人才)也缺口不小,且尚未形成有效培養機製。

4.民間投資進入都市農業尚有顧慮。成都都市農業受地形地貌、土地人口結構、曆史傳統、消費特征等限製難以形成太大規模,它的投資、經營主體不可能是政府和外來大型投資商,必然以民間、尤其是來源於附近地區的中小投資者為主。由於農村基礎設施不完善、公共服務供應曆史欠帳巨大、配套不到位,農村基層行政服務、管理水平較低,農民缺乏自己的組織且經濟、市場、法律意識淡薄,農村土地產權法律不清晰,地方發展戰略、政策因關鍵領導的原因隨意性大,農村金融服務嚴重不夠(調查發現,成都市二三圈層農村地區的貸、存款比例近年一直低於50% )、農業保險極度欠缺,這些導致都市農業投資麵臨諸多政治、法律、地緣等風險,使許多潛在的都市農業投資人顧慮重重,比如近年來在邛崍等地的一批農業項目的運行艱難就加重了投資者的擔憂。

5.都市農業與城市需求的對接還多有阻隔。由於長期“以城市為中心、農村服務城市”的發展理念主導,區域消費單邊集中在城市,未能關注農產品[0.00% 資金 研報]現代物流體係建設,流通、交易、加工環節多有障礙,而少有考慮都市農業消費的釋放和引導,同時由於農產品自身的季節性波動大、檢驗檢疫不規範等特點,一定程度上限製了都市農業消費的提升與城市的同步發展。

6.都市農業與傳統農業(這裏指糧食生產)的關係平衡問題。成都都市農業目前幾乎沒有經營以糧食為主的傳統農業,盡管有人均土地指標太低、糧食消費下降、成都偏愛休閑、產出效益驅使等必然因素。考慮到成都巨大的人口規模、生活消費,對基本的糧食底線、剛性需求也是甚為巨大的,出於糧食安全、社會穩定的需要,保證底線規模糧食的都市農業生產、經營是必須的,就未來相關指標測算、預測來說,維持650萬畝耕地的糧食生產必須確保。

三、成都市發展都市農業的對策研究

1.重視農業的多功能性。(1)根據農業的多功能性來製定農業投入政策。第一,利用農業的多功能性,突破傳統認識的局限,給予農業新的地位和作用,重視構築農業產業體係間各個環節的互動。都市農業的生態功能與生產功能、生活功能同等重要,但是在實際中都市農業的生態功能較難計算,其效益也不易為人所認識,根據郭淑敏[3]對農業生態功能測算結果看,農業生產的生態價值約為產品價值的3倍。在製定農業基礎設施建設和農村經濟發展戰略時,考慮環境、食品安全、社會、經濟、文化等多種因素,使農業與農村的建設發展有利於產生多方麵的功能與效益。第二,需要將農產品生產體係、農產品及其加工製成品的市場銷售體係、農產品質量管理體係、政策支持體係、生產組織體係、生態保護體係及其安全體係,作為都市農業政策投入的方向。第三,拓寬和擴大政府支持的領域及範圍,多功能農業的有效發展,不但需要政府在農業政策上的支持,而且需要政府不斷拓寬支持的項目範圍和領域。(2)轉變農業經營模式。第一,改善種植業的內容和結構;第二,根據區域特點,發揮農業不同的功能和作用,整合各區域間農業發展,圍繞多功能的理念,針對各地區發展不同農業產業的資源狀況,優化農業區域布局,突出優勢,逐步形成和發展具有當地特色的農業主導產業,並運用有效的政策手段使不同農業區域的農業發展互進互動、互為因果和補充,融合為全域成都都市農業發展有機體;第三,加快農業關聯部門的發展步伐,多功能農業能否形成和發展,在很大程度上取決於農業關聯部門的發展水平。因此,必須高度重視農業關聯部門的加速發展,以便為多功能農業的順利成長創造條件。

2.加強對都市農業發展的服務與引導。(1)根據成都農村的實際情況,廣泛利用農業和農村空間,製定發展都市農業的中長期計劃,引導發展都市農業來實現農業生產的高附加值。(2)以科技成果為依托,促進農業項目的社會化、產業化及穩定性。建立和完善新形勢下農業科技推廣服務體係,推進科技創新要素向農村流動,加速農業科技成果的轉化與示範推廣,促進農業項目的社會化、產業化和穩定性。強化農民科技培訓,實施科普示範工程,推廣農業科技專家大院、科技特派員、農村信息化、農業科技園區等模式,加快先進適用技術的推廣轉化,引導技術、人才、信息、項目、資金等創新要素向農村流動,不斷增強農村科技供給能力,積極破解城鄉發展中的“科技鴻溝”。(3)培育農民自己的內生組織,壯大都市農業發展主體,建立健全農業社會化服務體係,促進農業產業化。第一,都市農業目標的實現,僅僅依托農民這一主體是不夠的。通過建立和探索多方合作機製的農民新型合作組織,發展各種農業社會化服務組織,提高農民的組織化程度,發揮農民專業合作組織在加快土地規模經營、促進農產品加工業的發展、促進現代物流業的發展及促進農業農村市場化等方麵的積極性,豐富農業生產多環節和多領域的合作,不斷延長農業產業鏈,有效促進農民增收及推進城鄉統籌進程。第二,建立健全農業社會化服務體係。從國內外經驗看,通過農業的社會化服務,滿足了農、林、牧、漁等產業發展中產前、產中、產後過程的各類需求,提高了農民的組織化程度,促進了傳統農業向現代農業的轉變。

3.加強現代農業經營管理人才的培養。(1)以職業化為目標,引導農民轉型與轉變。我國農村經濟社會發展正麵臨從自然經濟向商品經濟轉變,從傳統農業向現代化農業轉變,同時也是第一產業為主向第二、三產業為主轉變,而要實現這種轉變,關鍵是農民職業的轉化。農民職業化是傳統農民身份終結的一個重要方麵,在農業已達到相當高的專業化、工業化和社會化水平,與其他職業一樣,農民把農業當作企業來經營,從事這項事業既需要一定的科學技術,又需要很強的管理經營才能,職業化的農民與工人一樣,都是物質文明的建設者,都需要有相應的社會化保障機製,特別是在農民職業化過程中,更需要有相應的機製作保障(包括土地使用權流轉機製、失地農民保障機製、就業保障機製),以此來切實保護好勞動者的合法權益,為農民職業化提供機製與體製保證。(2)加強複合型農業企業經營管理人員的培養。農業企業經營管理人員掌握一些有關農業專業知識,有助於更好地經營農業企業。可依托有關農業院校培養各層次的專業人才,以適應農業企業發展的需要。同時,農業企業也可以與農業院校聯合采取訂單式人才培養模式,為農業企業培養高級複合型人才。另外,可通過脫產、半脫產、請專家現場授課等形式,加強相關專業知識的學習,提高農業企業經營管理人員的文化知識和業務技術水平。

4.優化和創新投資軟環境,營造良好的投資氛圍。(1)把握主體和重點。農業投入的主體是農

民,要教育和引導他們轉變思想,增加投入,擴大再生產,鼓勵家庭投資開發聯戶集資開發,充分認識投資農業的意義。要從過去的“口號農業、口糧農業”轉變到“市場農業、商品農業”上來,要從科學發展觀的高度來認識農業投資的重要性。一些比較大型的聯合開發項目可以實行股份經營,使開發者和資金支持者互利互惠。(2)建立健全完善的農業投資保障機製。通過製度和法規明確各級政府的農業投資責任和義務,確保農業投資的穩定性,進一步規範農業投資行為,減少隨意性。完善農業保障機製,建立政府支持、合作組織為主經辦、農業企業和農戶廣泛參加的保險保障體係,有效降低農業的自然風險和市場風險。各級政府要充分發揮政府資金投入的導向作用,進一步加大政府財政對農業的投入。農村集體經濟要完善和加強以工補農,適當提高積累率,要進一步擴大農業發展基金和農業合作基金。要探索建立農業金融風險規避機製,引入政策性農業保險製度(如,農業再保險和巨災風險分散機製),培育良好的農業信用環境,充分發揮金融機構作用,不斷增加信貸資金投入,降低都市農業項目風險。此外,應繼續加大農業開放開發力度,采取切實可行的招商引資辦法,打造載體,創新機製,激發和調動工商資本、民間資本和外商資本投入開發農業。創造良好的投資環境和發展條件,堅持“誰投資誰所有、誰經營誰受益”的原則,調動各方麵投資積極性,形成多元化、多渠道的投、融資體製。(3)進一步改善和優化農業投資環境。從硬件上來講,主要是要加強農業基礎設施建設,改善農業生產條件。農村基礎設施包括生產設施和生活設施。從軟件來講,主要是各級政府在製定農業投資政策上要給農業以優惠和傾斜,要為農業投資者營造一個統一、穩定、透明和可預見的政策環境。著力推進政府效率的短期改善,重點優化和創新投資軟環境。簡化行政法律法規手續,推動行政改革和提高政府流程效率,鼓勵官員成為服務企業的“幫手”,從解決具體問題入手,建立權威的有效能的外商服務和投訴處理機製。

5.破除城鄉隔閡,對接農村發展需求。(1)加強都市農業消費的釋放與引導。第一,尊重城市和鄉村各自的權益、規律、特點,發揮各自優勢,在消費方麵既要合理引導鄉村的相關消費進入城市、更應通過改善鄉村消費環境疏通城市消費到鄉村釋放,形成城鄉消費相互流動、補充、兼容的良好局麵。第二,通過交通、飲水、排汙等基礎建設改善鄉村消費環境,既有利於留住鄉村居民的大宗消費和置業消費,又能滿足城市居民的“鄉村體驗”消費,充分釋放城市消費對鄉村的輻射,鄉村圍繞城市良性地發展各類延伸產業、特別是休閑服務業。第三,以統籌城鄉發展改革實驗區為契機,增強新城對市中心城區的相互支援和獨立作用,構建鄉村公共服務體係,為鄉村自身消費和經濟發展留下更多寶貴資金,同時也促進消費。第四,改善鄉村治安、人文環境,依靠獨特自然資源,以留住當地居民、又吸引城市居民光顧、休閑、投資、居住,鄉村在堅持和發展都市農業的基礎上與城市和諧相安。第五,引領城市人口進入鄉村。通過城鄉一體的民政、法律、公共福利服務,疏通城市老齡、閑養、戀鄉人口流向農村的通道,使他們可以安全、方便、合法地到鄉村消費、居住、購置產權,使相關的服務業投資跟著流進鄉村,既就地吸納農民就業又滿足城市新消費需求,同時可人性地疏解“大城市病”的累積。第六,在城市周邊丘陵地區推行林、園、荒地使用權物權化交易,對城市巨大的生活性置業投資提供釋放空間,既能使這些地區獲得寶貴的治理生態環境資金、又能使農民就地就業、還能為區域發展帶來新的消費(投資)動力。(2)促進資源、信息、資本等的交融流動,以實現都市農業與城市需求的有效對接。要充分發揮工業對農業、城市對農村的支持和帶動作用,積極引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農村輻射轉移,建立和完善新形勢下農業科技推廣服務體係,推進科技創新要素向農村流動,加速農業科技成果的轉化與示範推廣。以中心城區為極核、以主城區為增長極,在主動承接外部發達地區技術、資金等生產要素轉移輻射的同時,通過“極化-擴散”效應輻射帶動城市外圍圈層的發展,並通過產業、要素的梯次轉移推動成都周邊地區、西部欠發達地區農業和農村經濟發展。

6.堅持農業基礎地位不動搖,兼顧保障供給、農民收入和環境保護三大目標。(1)堅持農業基礎地位不動搖。成都目前有耕地620萬畝,現有人口1200萬,隨著城市化進程的加快,城市人口將呈現機械式增長,預計未來幾年人口將達到1600萬以上,而耕地將逐漸減少,人均耕地不足0 4畝,這是成都發展都市農業的現實背景,也決定了都市農業發展的方向。堅持農業基礎地位不動搖,這是基於我國實際確定的基本發展方針。鞏固農業基礎地位不僅是確保大中城市主副食品穩定供給的需要,也是維持農業與國民經濟協調發展的需要。(2)兼顧保障供給、農民收入和環境保護三大目標。農業發展目標的確定是農業現代化道路選擇的基本前提,也為政策和定位確定了基調。在國民經濟不同發展階段,由於農業發揮的作用不同,因此其目標結構也不同,其變化遵循從單一目標向多目標過渡的一般規律。農業發展的三大目標間存在替代關係,因此,在任何時期對這三大目標均不可偏廢。在小規模農戶基礎上,如何兼顧包裝供給、農民收入、環境保護實現是對我國農業現代化一個極具挑戰性的問題,我國大中城市的農業隻能從國情、市情出發,開創自己的發展道路。

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